Мирні люди зниклі безвісти на Донбасі

Огляд проєкту Закону України “Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їх сімей”, № 6104

0
Огляд проєкту Закону України “Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їх сімей”, № 6104

Починаючи з 2015 року в Україні обговорювалися різні законодавчі ініціативи по врегулюванню статусу військовополонених і цивільних заручників. Частина з них фокусувалася тільки на питаннях соціального захисту, інша ж — пропонувала доповнити законодавство по боротьбі з тероризмом, жодним чином не враховуючи умови збройного конфлікту в країні та норми міжнародного права, які визначають гарантії захисту даної категорії постраждалих. 27 березня 2018 року у Верховній Раді України (далі – ВРУ) було зареєстровано законопроєкт № 8205 про правовий статус і соціальні гарантії осіб, які незаконно позбавлені волі, заручники, або засуджені на тимчасово окупованих територіях України та за її межами. 11 липня 2019 року цей законопроект ухвалено у першому читанні. Тривалий час парламент IX скликання не повертався до розгляду цього важливого питання.

27 вересня Президент України  вніс на розгляд до ВРУ як невідкладний проєкт Закону «Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їх сімей», реєстраційний № 6104 (далі – законопроєкт № 6104). Відповідно до Пояснювальної записки до проєкту Закону, його розроблено з метою створення законодавчих механізмів соціального та правового захисту осіб, які були позбавлені особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України та членів їх сімей; також в проєкті Закону передбачені підстави та процедура встановлення зазначеного факту. Варто відмітити, що аналізований законопроєкт підготовлено на основі проєкту Закону 8205 з деякими доопрацюваннями.

Розпочнемо огляд з кола осіб, на кого потенційно може поширюватися законопроєкт № 6104, в разі його прийняття як закону.

В законопроєкті пропонується, що сфера його дії буде поширюватися на військовополонених та громадян України, які були позбавлені свободи за їх проукраїнську позицію або професійну, політичну, правозахисну чи громадську діяльність, а також  на затриманих українських громадян, які використовуються стороною супротивником з метою здійснення політичного тиску на Україну (пункти 1 та 2 статті 2 проєкту Закону № 6104). Тобто, передбачається, що закон буде враховувати не лише діяльність чи погляди людини, яка потрапила в неволю у зв’язку зі збройним конфліктом, але, незалежно від першого критерію, і обставини в яких опинилася та перебуває конкретна особа, якщо такі обставини зумовлені збройною агресією проти України. Так як не всі ті, хто позбавлені волі внаслідок збройної агресії мають проукраїнські погляди або можуть їх відкрито проявляти. Водночас саме затримання або умови для звільнення таких осіб часто використовуються супротивником як один із інструментів здійснення збройної агресії проти України.

Пропонується, що дія аналізованого закону також буде поширюватися на іноземців та осіб без громадянства, які на момент їх захоплення до полону стороною супротивником проходили дійсну військову службу у збройних формуваннях України, утворених відповідно до законодавства України.  Дія аналізованого закону не поширюватиметься на цивільних осіб без громадянства України.

Передбачається, що закон буде охоплювати і членів сімей осіб, які позбавлені особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України (пункт 3 статті 2 проєкту Закону № 6104).

Водночас, за задумом авторів законопроєкту, він не поширюватиметься на осіб, які починаючи з 20 лютого 2014 року засуджені українським судом на підконтрольній Україні території або міжнародною судовою установою, юрисдикція якого поширюється на Україну за злочини проти основ національної безпеки України, громадської безпеки, миру, безпеки людства і міжнародного правопорядку, недоторканності державних кордонів, та інші злочини, вчинені під час війни на тимчасово окупованих територіях України або пов’язані зі збройною агресією проти України (пункт 4 статті 2).

Дія майбутнього закону не буде поширюватися на осіб, яких затримано або позбавлено волі в Росії, окупованому Криму та на підконтрольних проросійським окремих районах Донецької і Луганської областей (далі – ОРДЛО) за звинуваченнями, які не пов’язані зі збройним конфліктом та агресією проти України (наприклад, злочини проти власності побутове насильство, тощо).

Варто відмітити, що окрім затриманих в Росії, окупованому Криму та ОРДЛО вказаний законопроєкт, в разі його прийняття, потенційно може поширюватися на позбавлених свободи осіб в інших країнах, якщо їх затримання пов’язане зі збройною агресією проти України. Наприклад, це можуть бути заходи із підтримки владою такої держави країни агресора.

Найбільш важливо, щоб у разі прийняття законопроєкту № 6104, він поширювався та захищав інтереси осіб, які були в полоні або ув’язненні, а також продовжують утримуватися в місцях несвободи внаслідок збройної агресії починаючи з 2014 року (початку збройного конфлікту), а не з моменту введення в дію закону.

Окрім якнайшвидшого прийняття проєкту Закону, необхідно забезпечити належну підзаконну правову базу, яка регулюватиме порядок отримання вказаного статусу. Не менш важливим є формування практики щодо належного тлумачення закладених в законопроєкті складних для розуміння визначень. До інтерпретації вказаних термінів в першу чергу слід підходити з позиції міжнародного гуманітарного права, яке визначає статус постраждалих в конфлікті осіб.

Статус Комісії з питань встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України (далі – Комісія).

Проєктом Закону передбачено створення Комісії, яка буде встановлювати факти позбавлення військовополонених, цивільних заручників і затриманих в окупованому Криму та Росії громадян України особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. Головне завдання Комісії – встановити факт того, що позбавлення свободи громадянина України чи українського військового в Росії, Криму чи ОРДЛО пов’язане зі збройною агресією проти України.

Планується, що Комісія буде створена при профільному міністерстві, яке опікується політикою щодо окупованого Криму та ОРДЛО. Станом на сьогодні це Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України. Положення про Комісію має прийняти КМУ, а особовий склад затвердити профільне міністерство. Варто відмітити, що Комісія з подібними функціями нині функціонує при Мінреінтеграції.

Проєктом закону № 6140 передбачено, що крім представників  органів державної влади, до складу Комісії входитимуть делегати від громадських організацій. На відміну існуючої Комісії, коли до її складу включені декілька представників від українських НГО, законопроєкт передбачає, що Комісія буде складатися  також із делегатів від міжнародних організацій, які працюють в умовах збройного конфлікту в Україні (не більше п’яти осіб; перелік вказаних організацій в законі не наводиться, особовий склад буде затверджуватися підзаконними актами).

Передбачається, що залучення міжнародних делегатів може стане позитивним кроком, оскільки члени міжнародних правозахисних, моніторингових і гуманітарних організацій є більш неупередженими, та керуються в своїй роботі передусім ідеями прав людини та принципами міжнародного права, ніж представники органів влади, які віддають перевагу бюрократичному формалізму, чи представники українських НГО, які інколи можуть вдатися до надмірної емоційності, оскільки розглядають чутливі для них питання. Міжнародні фахівці окрім того, зможуть принести власні знання, досвід у вирішенні подібних питань та підходи до роботи у діяльністі Комісії.

Проєктом Закону передбачається, що Комісія матиме право утворювати постійні і тимчасові робочі органи, залучати до своєї роботи експертів та фахівців, в тому числі із наукових установ та органів державної влади, для сприяння у розгляді складних питань. Тому важливо, щоб у разі прийняття закону, вказана норма мала практику застосування, а не залишалася на папері.

Документи, які будуть враховуватися під час розгляду Комісією питання  щодо  встановлення факту.

Проєктом Закону № 6104 визначено перелік документів, які будуть розглядатися Комісією для встановлення факту позбавлення людини особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. У проєкті Закону перелік цих документів розділений на три групи – в  залежності від категорій осіб, на яких буде поширюватися дія цього закону – військовополонених, громадян України затриманих за проукраїнські погляди або їх діяльність, та інших осіб, затримання яких пов’язане зі збройною агресією проти України. Перелік цих документів майже ідентичний для всіх категорій. Головне, що для осіб з кожної категорії слід надати ті документи, які підтверджують підстави їх затримання у зв’язку зі збройною агресією проти України (стаття 4 проєкту Закону). Серед іншого, в проєкті Закону передбачено, що такими документами можуть бути нотаріально завірені (за можливості) свідчення не менше ніж трьох осіб про факти, які слід встановити Комісії. Водночас, незрозуміло якою буде роль вказаних свідчень у роботі Комісії порівняно з іншими доказами/документами.

Також для Комісії необхідно надати заяву про встановлення факту, яку слід підкріпити всіма необхідними документами і доказами, що підтверджують факт позбавлення особистої свободи з тієї чи іншої підстави. В проєкті передбачається, що будуть розроблені бланки заяв затвердженої форми. Планується, що заяви зможуть подати як особи, які позбавлені особистої свободи, так ї їх законні представники або члени сім’ї. В проєкті Закону міститься норма щодо заборони відмови у прийнятті та розгляді заяви. Важливо не лише закріплення вказаної вимоги у законі, але й належна практика її дотримання, для того, щоб передбачена процедура не перетворилася на формальні відписки у разі небажання розглядати заяву від особи.

В законопроєкті передбачається, що Комісія матиме право витребувати від органів влади чи осіб певні документи щодо достовірності відомостей, які надав претендент для встановлення факту. До Кодексу законів про адміністративні правопорушення заплановано внесення змін щодо відповідальності за ненадання інформації на запит Комісії.

Також для розгляду питання щодо встановлення факту, необхідні витяг з Єдиного державного реєстру досудових розслідувань щодо наявності (відсутності) відомостей про кримінальне провадження стосовно особи, а також «повідомлення органів сил безпеки та сил оборони стосовно особи». Норми вказаних  пунктів сформульовані не достатньо чітко. З їх змісту особі, яка захоче звернутися до Комісії, буде не зрозуміло, хто саме має підготувати і подати вказані документи. Особливо, що стосується «повідомлення органів сил безпеки та оборони». Не зрозуміло, що це за «повідомлення», якої форми, з приводу чого, яка інформація про особу має бути в цьому документі. Також не зрозуміло яка роль вказаних відомостей від сил безпеки і оборони порівняно з іншими доказами.

Передбачається, що Комісія матиме право заслухати особу щодо якої розглядається заява або свідків, які можуть підтвердити відомості на які спирається особа. Також планується, що Комісія матиме право скасовувати свої рішення, якщо в майбутньому буде виявлено, що на  розгляд подано недостовірні відомості, інформація або документи. Рішення Комісії може бути оскаржено до суду.

Також законопроєктом передбачено створення єдиного реєстру осіб, стосовно яких встановлено факт  позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. До вказаного реєстру будуть вноситися рішення Комісії про встановлення вказаного факту. Також до Реєстру можуть вноситися дані щодо членів сім’ї затриманих та ув’язнених у зв’язку зі збройною агресією осіб, з метою адмініструванням їх потреб, які зумовлені позбавленням особистої свободи їх родича.

Який же соціальний і правовий захист пропонується законопроєктом № 6104? Наводимо основні з них:

 Грошова допомога:

  • щорічна державна грошова допомога для осіб які позбавлені свободи внаслідок збройної агресії проти України та членів їх сімей – може виплачуватися щороку до моменту звільнення та повернення військовополоненого, ув’язненого або заручника на підконтрольну Україні територію;
  • одноразова державна грошова допомога для звільнених осіб, які були позбавлені свободи внаслідок агресії проти України – передбачається, що вона має виплачуватися одноразово, після повернення звільненої особи на підконтрольну Україні територію;
  • одноразова державна грошова допомога у разі загибелі особи, позбавленої свободи внаслідок збройної агресії проти України, смерть якої настала в період її перебування в місцях не свободи або смерті такої особи впродовж року після її звільнення, якщо смерть настала внаслідок поранення, контузії, каліцтва, захворювання, нещасного випадку, пов’язаних з перебування особи в полоні або ув’язненні. У разі, якщо родичі мають право на інші види грошової допомоги у зв’язку зі смертю родича внаслідок полону або ув’язнення, вони матимуть обрати, той чи інший вид допомоги за цим законом або іншими (актуально для родин військовослужбовців).

В проєкті Закону № 6104 передбачається, що порядок призначення, виплати та розмір грошової допомоги буде затверджено Кабінетом Міністрів України. Він має змінити існуючу на сьогодні Постанову КМУ від 11 грудня 2019 року, № 1122

Позитивним кроком може стати запровадження грошової допомоги у разі загибелі особи в місцях несвободи або після звільнення внаслідок збройної агресії. На відміну, від інших двох підстав для державної допомоги, підтримка державою родин загиблих в полоні або ув’язненні осіб, є новацією цього законопроєкту, що важливо  в усвідомленні урядом України своєї відповідальності за долю власних громадян в ході збройного конфлікту.

Водночас, остаточно зробити висновки щодо значення запропонованих положень, можна тільки після прийняття законопроєкту № 6104, а також розробки і введення в дію комплексу підзаконних актів, спрямованих на виконання закону.

Статтею 8 законопроєкту № 6104 передбачені заходи з медичної та реабілітаційної допомоги військовим та цивільним громадянам України, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. До вказаних заходів віднесено: медичну, реабілітаційну та психологічну допомога, соціальну і професійну адаптацію;  соціальний супровід і соціальні послуги, у тому числі влаштування до соціальних закладів; відновлювальні (постізоляційні, реінтеграційні) заходи та заходи з адаптації, підтримки і супроводу. Також після звільнення з полону чи ув’язнення вказані особи матимуть право на пільгове забезпечення санаторно-курортним лікуванням або одержання компенсації вартості самостійного санаторно-курортного лікування.

Заходи з медичної допомоги та реабілітації частково вже охоплені Постановою КМУ від 11 грудня 2019 року, № 1122. Водночас, на рівні виконання існують проблеми з їх реалізацією. Важливо, щоб після прийняття закону та адаптації відповідних підзаконних актів, була напрацьована позитивна практика з належної та реальної допомоги всім тим постраждалим, хто цього потребує.

Правовий захист – в проєкті закону № 6104 передбачені гарантії з відшкодування витрат на професійну правову допомогу, яка надавалася захищеним за цим законом категоріям осіб; також передбачено право на безоплатну вторинну правову допомогу для таких осіб, як в період  їх перебування в місцях не свободи так і після звільнення.

Забезпечення житлом для тимчасового проживання – передбачено надання жилих приміщеннь з фондів житла для тимчасового проживання, за умови, що таке житло для осіб, які були в полоні або ув’язненні внаслідок збройної агресії проти України є єдиним місцем проживання. Порядок надання житла в тимчасове користування має бути встановлений Кабінетом Міністрів України.

Трудові відносини та права у сфері зайнятості осіб – проєктом Закону передбачено збереження місця роботи (посади) за особою, яка утримується в місцях несвободи у зв’язку зі збройною агресією проти України впродовж усього періоду позбавлення особистої свободи, а також протягом шести місяців з дня звільнення у разі проходження нею реабілітаційних заходів. Також, передбачається, що держава забезпечуватиме додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню таких осіб. Планується, що після звільнення вони матимуть право на перепідготовку, підвищення кваліфікації, отримання освіти. У законопроєкті пропонується зараховувати до страхового стажу особи фактичний строк її позбавлення свободи внаслідок збройної агресії. Таким чином, звільнені особи не матимуть прогалин в страховому стажі.

Забезпечення реалізації прав осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної  агресії проти України, після їх звільнення на пенсійне забезпечення, загальнообов’язкове державне соціальне страхування передбачено  на загальних підставах, відповідно до діючого законодавства України.

Забезпечення права на освіту – передбачена державна цільова підтримка зі здобуття професійно-технічної та вищої освіти у державних та комунальних закладах освіти, у тому числі дітям, які навчаються за денною формою навчання (до досягнення ними 23 років).

Особливості оформлення та видачі національного та закордонного паспорта громадянина України – в проєкті Закону передбачається, що внутрішній паспорт громадянина України має бути виданий не пізніше трьох робочих днів з моменту оформлення заяви-анкети на його отримання, а закордонний – у строк до 10 робочих днів; пропонується, що колишні заручники та інші захищені даним законом категорії осіб, будуть звільнені від сплати адміністративного збору та державного мита за оформлення паспортів. Процедура встановлення особи (яка використовується у разі відсутності у ДМС даних про видачу особі паспорта по досягненню повноліття) не повинна тривати більше ніж 10 робочих днів. Передбачаємо, що вказані нововведення суттєво зменшать термін поновлення документів, які визначають приналежність до громадянства і мають відправне значення для відновлення всіх інших прав звільненої особи. Нарешті, колишнім заручникам не доведеться чекати місяцями на отримання паспорта, а держслужбовці отримають чіткі інструкції в роботі і не боятимуться брати на себе відповідальності в оформленні звільненим особам документів.

Ще одна важлива проблема, яка може бути вирішена в законі – відстрочення платежів за зобов’язаннями. Особи, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, на час позбавлення їх свободи та протягом шести місяців після полону або ув’язнення звільняються від обов’язку виконання зобов’язань, а також від нарахування та сплати (передання) неустойки (штрафу, пені) за порушення зобов’язань. Також, планується, що після звільнення такі особи матимуть право на проведення реструктуризації їх заборгованості.

Висновки

Протягом шести років з’являлися та обговорювалися різні законодавчі ініціативи щодо врегулювання статусу військовополонених та цивільних заручників, які нічим не закінчувалися. Також все ще відкритим питанням залишається ратифікація Римського статуту МКС Україною та підписання Президентом і введення в дію проєкту Закону «про воєнних злочинців», який був проголосований ВРУ в травні 2021 року.

Для того, щоб Україна була спроможна забезпечити дотримання прав її громадян, поки вони знаходяться у неволі (а також їх рідних, які борються за звільнення своїх близьких)  та безпечне повернення на територію України, нарешті має бути прийнята належна правова основа для цього.

Незважаючи на деякі озвучені в статті перестороги, сподіваємося, що проєкт Закону № 6104 зможе врегулювати статус постраждалих від незаконного позбавлення волі осіб. Окрім того, аналізований законопроєкт є важливим кроком у боротьбі за права затриманих в Росії та окупованому Криму громадян України, військовополонених і цивільних заручників на Донбасі, які постраждали за свою проукраїнську діяльність чи позицію.

Вказаний проєкт Закону, за який тривалий час боролися представники громадянського суспільства, передбачає створення державної системи захисту та забезпечення інтересів однієї з найбільш вразливих і чисельних категорій постраждалих у війні осіб. В разі прийняття закону, можна буде сподіватися, що нарешті запрацюють належні механізми соціального і правового захисту наших співгромадян, які втратили свободу внаслідок збройного конфлікту.

Закон важливий для звільнених заручників та їх родин, оскільки надає визначеність: хто ці люди та на яку допомогу від держави можуть претендувати.

Тому, ми підтримуємо ініціативу зі впровадження законопроєкту № 6104 та закликаємо Верховну Раду України якнайшвидше його розглянути та прийняти, демонструючи готовність України захищати власних громадян, що постраждали внаслідок збройного конфлікту.

Поделиться:

Comments are closed.